仁略视角｜产城融合专题研究（一）——政策解读篇
背景介绍：
产城融合是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济。其以人为核心，以产业为保障，促进工作与生活、产业与城市融合，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到城市、产业、人之间有活力、持续向上发展的模式。
随着产城融合理念的提出、运用及发展，不同城市在产城融合的实现过程中产生了不同的发展方向和发展问题，目前尚未形成一种被普遍认可的操作模式和路径。
本专题从产城融合政策解读、产城融合发展分析、国家级产城融合示范区案例分析、产城融合的产业运用四方面进行分析，探索我国产城融合未来发展趋势。
产城融合的开始是基于城市和产业发展的现实问题——“以人为本”。2012年，我国首次提出产城融合概念“工业化和城镇化良性互动”“推进以人为核心的城镇化建设，产业和城镇融合发展”。随着我国社会经济的进步、一二三产业的发展、劳动力质量的提高、人民对生活质量的重视，2014年我国正式发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。这一《规划》的发布，启示我国城镇化在新一轮经济结构下开始产城融合新发展。
总体来看，我国产城融合发展经历了2014年提出概念、2015年示范区建设、2016年示范区经验推广、2017年发展规范化、2018年创新性新思路提出、2019年新型城镇化试点经验推广六大阶段，我们将以此路径解读产城融合政策演变。
第一阶段：提出产城融合概念
2014年 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》
2014年3月16日，为推进农业转移人口市民化，推动城乡一体化发展，中共中央、国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。规划强调城镇化建设注重以人为本，并首次提出利用产城融合优化城市产业、空间结构及管理格局，提高城市可持续发展能力。规划成为“十二五”期间指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
● 关键词：
城镇化 城市结构 以人为本 农业转移人口
- ● 发展目标：
有序推进农业转移人口市民化。推进符合条件农业转移人口落户城镇，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，建立健全农业转移人口市民化推进机制。
优化城镇化布局和形态。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，建立城市群发展协调机制，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市与有重点地发展小城镇。
提高城市可持续发展能力。强化城市产业就业支撑，优化城市产业、空间结构及管理格局，提升城市基本公共服务水平，提高城市规划建设水平，加强和创新城市社会治理。
推动城乡发展一体化。完善城乡发展一体化体制机制，加快农业现代化进程，建设社会主义新农村，改革完善城镇化发展体制机制。
- ● 相关配套政策：
《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》创新市县经济社会发展规划，健全规划衔接协调机制，强化对产业布局的引导和约束，促进产城融合，经济稳妥推进新型城镇化建设。
2015年《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步完善城镇化健康发展体制机制的要求，2015年7月9日国家发展改革委办公厅发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》。国家发展改革委拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作，主要为推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，做好产城融合推动工作，并为新型城镇化探索路径，发挥先行先试和示范带动作用。
● 关键词：
产城融合 集约发展 以人为本
● 发展目标：
优化空间发展布局，推进产城融合发展。科学规划空间发展布局，统筹推进城乡基础设施建设和公共服务设施建设，提升城市综合服务功能，实现产业发展、城市建设和人口集聚相互促进、融合发展。
促进产业集聚发展，构建现代产业体系。依托现有国家级和省级经济技术开发区等发挥产业集聚优势，以新产业、新业态为导向，大力发展新一代新兴产业和高技术产业，集聚创新资源，壮大人才队伍，加快创新创业服务体系建设。
注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展。统筹处理好经济发展与生态环境保护的关系，促进资源节约集约利用，提高能源资源利用效率，控制主要污染物排放总量，加强环境风险防范和应急处置，大力发展循环经济，推动形成绿色低碳的生产生活方式。
● 相关配套政策：
《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》引导长江经济带产业转型升级和分工协作，促进产业转移和生产要素跨区域合理流动和优化配置，推动经济提质增效升级，发挥产城融合效益。
《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》肯定新区对促进经济发展、扩大对外开放、推动改革创新发挥了重要作用，并对于规划执行不严、土地等资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、体制机制创新不足等问题提出指导意见。
《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》积极贯彻落实三大国家战略，大力推进“一带一路”建设，积极推动京津冀协同发展，加快推进长江经济带建设，创新发展产城融合示范区等功能合作平台，推动区域协同发展。
2016年 《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》
根据2015年发布的《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，一年时间各地纷纷开展示范区建设，依据实际情况提出了58个产城融合示范区建设的主要任务，要求各地在示范区建设中明确发展目标、控制开发强度、创新体制机制、落实工作责任，使示范区发展成为产业发展基础较好，城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区，为各地产城融合发展打造样板区。
● 关键词：
产城融合示范区 统筹发展 集约发展
● 产城融合示范区名单（部分）：
坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展，遵循城市发展规律。统筹城市空间、规模、产业结构，统筹规划、建设、管理环节，统筹改革、科技、文化动力，统筹生产、生活、生态布局，把示范区建设成为经济发展、社会和谐、生态文明、人民幸福、宜居宜业的新型城区，走以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体的发展道路，为新型工业化和城镇化融合发展探索可复制、可推广的经验做法。
● 相关配套政策：
《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》在总结近年来企业参与城镇建设运营行之有效的经验基础上，国家发展改革委、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会拟组织实施美丽特色小（城）镇建设“千企千镇工程”。
2017年 《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》
我国产城融合发展在纲领性文件《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指引下，产城融合示范区样板间推广过程中，取得了一些进展，积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇。特色小镇是集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，是产城融合的一大表现形式。但特色小镇的快速发展也暴露出了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题。
2017年12月4日，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，就规范化推进各地区特色小镇和小城镇建设，解决产城融合发展过程中矛盾及问题，合理化发展产城融合提出意见。
● 关键词：
因地制宜 改革创新 以人为本 市场主导
● 发展目标：
准确把握特色小镇内涵特质。因地制宜创新性发展，注重打造鲜明特色，积极依托周边大城市及自然资源，循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇。
立足以人为本。科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，促进产城人文融合发展，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感。
厘清政府于市场边界。以企业为主力军，引导企业有效投资、对标一流、扩大高端供给，激发企业家创造力和人民消费需求。政府避免过度干预，严防政府债务风险，可鼓励利用财政资金联合社会资本，共同发起建设基金。
严控房地产化倾向，严格节约集约用地。综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模，从严控制房地产开发，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，划定特色小镇和小城镇发展边界。
严守生态红线。严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严把特色小镇和小 城镇产业准入关，防止引入高污染高耗能产业，加强环境治理设施建设。
● 相关配套政策：
《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》深入推进新型城镇化、辐射带动新农村建设是脱贫攻坚的重要抓手。其为转移就业脱贫拓展空间，为易地扶贫搬迁脱贫提供载体。
2018年《推动新型城镇化高质量发展电视电话会议》
随着新型城镇化发展及产城融合样板间的推广，我国开始提出新思路新想法。2018年3月26日上午，国家发展改革委召开电视电话会议，总结新型城镇化发展情况，部署2018年新型城镇化建设重点任务。上海市、浙江省发展改革委和四川省成都市、湖北省武汉市、湖南省浏阳市人民政府负责同志，分别就城市群协同发展、城乡融合发展、产城融合发展、人口市民化、新型智慧城市建设和城镇化关键制度改革作了交流发言。此次电话会议，为创新性产城融合发展，提出智慧城市发展方向。
● 关键词：
新型城镇化 整体协同 城市群
● 发展目标：
坚持创新发展理念，着力推动新型城镇化高质量发展。坚持以人的城镇化为核心、加快农业转移人口市民化，坚持以城市群为主体形态、推动大中小城市协调发展，坚持产城融合、促进城市集约紧凑发展，坚持城乡融合发展、统筹实施新型城镇化战略与乡村振兴战略，坚持深化改革、破除新型城镇化体制机制障碍。
聚焦农业转移人口市民化，推动城镇基本公共服务均等化；聚焦增强整体协同性，提高城市群发展质量；聚焦补好弱项短板，提升城市发展质量；聚焦完善体制机制，推动城乡融合发展；聚焦激发市场活力，深化城镇化关键制度改革。
● 相关配套政策：
《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》完善站城一体等综合配套基础设施及公共服务设施配套，促进产城融合、宜居宜业，避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。
2019年 《推广第二批国家新型城镇化综合试点等地区经验》
城镇化是现代化的必由之路，是培育强大国内市场、应对中美经贸摩擦的重要措施，也是乡村振兴和区域协调发展的强力支撑。为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，在全国范围内释放试点示范效应。继2017年侧重于农村产业融合发展的第一批国家新型城镇化综合试点后，2018年国家发展改革委总结推广了第一批试点经验，并推广了侧重于产业与城市融合发展的第二批国家新型城镇化综合试点，2019年将第二批试点等地区经验推广至各地区借鉴。
● 关键词：
农业转移人口市民化 城市精细化治理 城乡创新发展
● 发展目标：
加快农业转移人口市民化。进一步放开放宽城市落户限制，改善城镇基本公共服务保障，推进农民工市民化效率变革，引导农民自愿有偿退出农村合法权益。
加快推动城市高质量发展。提高中心城市辐射带动力，提高城市精细化治理水平，提高产城融合水平和居民生活品质，打造城市产业升级新支点，创新金融服务实体经济方式。
加快推进城乡融合发展。探索外来人才入乡发展机制，推动农村集体经营性建设用地入市，完善乡村金融服务体系，搭建城乡产业协同发展平台。
● 相关配套政策：
《关于开展第二批国家农村产业融合发展示范园创建工作的通知》构建农业产业体系，通过推进农业内部融合、促进产城融合、延伸农业产业链等多种形式，探索总结适合不同地区的农村产业融合模式。
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