独家手记|苏州工业园区产城融合案例研究（四）——园区发展的“粮草”
兵马未动、粮草先行。在苏州工业园的建设与发展当中，一举一动都离不开资金的投入。土地、产业、人才等政策作用的发挥离不开资金的支持,基础设施建设更是受到资金的直接影响和制约，如果没有资金支持，所有的建设发展设想都将成为"画饼"。
本篇文章将详细阐述苏州工业园发展的融资模式与经验启示。
苏州工业园区采取政府型投融资模式与市场化投融资模式并举。一是因为园区开发建设尚未完全结束，一批功能性的载体仍处于开发建设中，完全市场化的融资模式难以高效、快速地解决资金问题；二是因为园区的发展重心已基本从开发建设转移至产业发展，投融资主体以企业为主，融资模式也日趋市场化。
（1）银行贷款
商业银行作为当前国内金融市场最重要的主体，是地方政府平台最主要的融资渠道与合作伙伴。苏州工业园区以国有资产控股发展有限公司(下称“园区国控”)和苏州工业园区地产经营管理公司为代表的国有投融资平台公司在园区开发建设和转型升级中承担着重要角色。从短期来看，国有投融资平台仍然是园区一些大型功能载体、重点产业项目的投融资主体，银行贷款仍是资金的重要来源。
（2）企业债券
园区地产公司在国开行体系的协助下，由国家开发银行担任主承销商并担保，从 2003 至 2012 年连续发行3期企业债，共计 42亿元。
（3）定向资产支持票据(ABN)
园区国控公司于 2012年 6月在中国银行间市场交易商协会成功注册了全国范围内首单资产支持类私募产品——5 年期 10 亿元资产支持非公开定向债务融资工具，并于 9月顺利发行，发行利率6.4% 。募集资金主要用于补充正常生产经营流动资金需求，偿还银行借款等。在当时并无具体政策指引的条件下，该单债务融资工具的成功注册与发行直接推动了2012年定向资产支持票据(ABN)相关政策的出台。
（4）非公开定向债(私募债)
园区国控公司于 2012 年11月在银行间市场交易商协会成功注册了3年期7．5亿元非公开债务融资工具(私募债)，并于当月29日顺利发行，发行利率5. 91%。此债券的发行对国控公司而言具有灵活性强、发行相对便利、信息披露要求相对简化、可“量身定制”等优势，丰富了国控公司的直接融资手段。
（1）股权融资
2019年12月20日是中国产业地产历史上新的里程碑一刻。随着一声响亮的鸣锣，中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（中新集团，CSSD，股票代码：601512.SH）在上海证券交易所成功挂牌上市。这也是国务院11号文《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（下称“《意见》”）后国内首个成功上市的国家级经开区开发运营主体，打破了整整20年来的坚冰，对于接下来新一批开发区建设主体与政府园区平台公司的上市具有先河示范、提振信心的重要作用。
自2000年开始，中新集团在就提出了上市的工作思路。2007年，集团全面启动资产重组、公司改制等上市准备工作。2008年9月，公司 IPO 申报材料上报中国证监会，计划向社会公开发行不超过 4．5 亿股，募集资金约 13．6 亿元。期间数次耽搁，2016年1月23日其IPO一经申请便成功通过证监会发审委审批，但最终的核准批文却久久没能落地，距离A股市场仅有一步之遥。
从宏观经济角度分析，与地产融资调控有关：彼时中新集团业务中房地产相关收入占比过高，在当时地产IPO和再融资明显受限的背景下，中新集团面临着去地产化转型的困境。从早前上市的产业园区企业的上市时间分布来看，12家企业中仅有3家在2008年之后上市，其他9家公司均在2008年之前上市。而2008年之后上市的电子城、市北高新和上海临港均是通过资产重组的方式借壳上市。因此中新集团的上市或许直接挂钩于《意见》中明确提到的“积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市”，随着上述政策风向的突变，重新审视在过会后被搁浅的中新集团IPO项目，显然是最能代表证监会对国务院这一政策精神的落实。
（2）资产证券化融资
2013 年 7 月，中新集团启动资产证券化融资工作。融资方案以公司 9 幢租赁物业的租金收益权设立专项资产管理计划，在上交所发行 10 年期融资产品，融资规模 9 亿元，综合成本低于一年期银行贷款利率，募集资金用于新型城镇化建设或置换成本较高的银行贷款。
（3）企业项目融资
BOT、BT方式。苏州工业园区“走出去”投资设立的苏州工业园区以BOT 的方式引入民营企业来建设总投资2亿元、日处理能力8万吨的污水处理厂，同时还引入苏州中信集团和中新工业园区市政公用发展集团两家公司，以BT模式承担3.67平方公里的基础设施开发任务，总投资额13亿元。
科学的规划建设是园区成功发展的重要经验，也是园区成为中国开发区示范品牌的关键所在。始终坚持规划引领，“无规划、不开发”是园区首要的开发原则。始终坚持规划设计超前于开发建设需要，按照“50年不落后”的标准，加强规划的编制与设计。20多年来，园区累计投入2亿多美元，先后编制完成了 300多项专业规划，形成了从概念规划、总体规划到建设指导详细规划、建设控制详细规划等完善的城市规划体系，并且每隔5年根据新的形势要求对全区总体规划进行全面检讨和调整。
为确保规划得到有效实施，园区配套制定了一系列严格的规划管理制度，实行“规划一支笔”，行政管理层不得干预，保证了规划的权威性。目前，园区开发现状与20多年前的总体规划蓝图基本一致，为投资者营造了可预见的、低风险的投资环境。
（1）适度超前建设基础设施
坚持“四先四后”顺序推进开发建设，即先规划后建设、先地下后地上、先二产后三产、先基础设施开发后商业地产开发。从基础设施建设起步，先启动工业区，再以二产促三产，以产业发展积累的资金用于城市建设，提升城市功能，使开发建设步入良性循环轨道。与此同时，园区按照“需求未到，基础设施先行”要求，对标国际先进标准，大规模集中建设了“九通一平”（即市政道路、供电、供水、排水、污水处理、燃气、供热、电信、有线电视和土地平整）基础设施，所有建设项目全部进行环境影响评估，所有建设工程全部进有形市场招投标，避免了滚动开发的盲目性和随意性。
（2）高度重视生态环境保护
在快速发展的同时，牢固树立“环境立区、生态立区”理念，注重环境保护和生态建设，协调布局城市生产、生活和生态功能，实现了开发建设规划与环境保护规划的全覆盖。严格执行招商项目节能评估、环保准入和落后产能淘汰制度，累计否决不符合园区节能环保要求的项目 300 多个、投资额约 20亿美元。超前建设了高水准的污水处理、供热供气等源厂设施，形成了“污水厂—污泥干化厂—热电厂—集中供热制冷中心”四位一体的循环型基础设施生态链，实现区域污水管网 100%全覆盖，污水处理污泥100%全收集和资源化处置。
作为中新双方联袂推进的两国之间重大合作项目，苏州工业园寄托了两国的殷殷期望，但这两种期望并不总是合轨的。一是新方财团希望输出“软件”，但中方可能更注重“硬件”建设，理念水土不服；二是在园区这个“洋苏州”建立之后，苏州政府又创建了苏州高新园区，两个园区定位相近甚至出现争抢客户的情况，同根相煎几近酿出外交争端；三是亚洲金融危机中苏州工业园损失惨重，新加坡则在海啸中自身难保，种种情由之下，新方意兴阑珊地准备退出，后在合作双方的努力之下，新方仅仅是让出控制权但仍保留35%的股权，从此由中方主导园区发展。可以说，这是一场和平且低调的协商调和，把一场危机化于无形，可以算是苏州工业园的万幸。
自中方控股之后，苏州工业园适时调整阶段性开发目标与策略，以全面启动二、三区开发建设为重要标志，园区迎来了“大动迁、大开发、大建设、大招商、大发展时代”。五年后，CSSD准备上市，引入了战略投资方，曾经“势同水火”的苏州高新成为了股东持有其5%的股权，这背后也能看出苏州政府的良苦用心，让双方从竞争到合作，水乳交融，以和为贵。另一个值得关注的股东是持股10%的港华投资，其背后是大名鼎鼎的香港中华煤气有限公司，是香港历史最悠久的公用事业机构，也是香港港规模最大的能源供应商之一，企业管理和营运均达到世界级水平。港华投资的进入对苏州工业园有非常大的帮助，双方成立很多涉及污水处理、环保业务、能源业务等业务的合资公司，城市公用事业也成为苏州工业园具有相当核心竞争力的主营业务之一，这对苏州工业园的综合实力以及对外输出都是很强力的筹码。
03开发机制创新完善
园区结合国情和发展实际，学习借鉴新加坡等发达国家和地区先进经验，建立了符合国际惯例和市场机制、具有中国特色、体现园区特点的创新性管理体制和开发运行机制。其创新主要体现在三个方面：一是管理架构层次高，顶层为中国和新加坡两国政府间的合作；二是“管、建”分离，管理主体管委会与开发主体CSSD 相分离；三是精兵简政，园区管委会的设置精干。
中央和省市各级十分关心支持园区发展，在开发初就明确赋予园区省级经济社会管理权限，并充分授权园区在土地、规划、环保、外事、项目审批等方面享有特殊管理职能，园区管委会作为苏州市政府的派出机构在行政辖区范围内全面行使主权和行政管理职能。园区坚持按照“小政府、大社会，小机构、大服务”的要求和扁平化管理模式，整合管理职能、减少管理层次、精简行政人员，建立了“精简、统一、效能”和区域一体的行政管理体制，构建了大经济发展、大规划建设、大文化管理、大行政执法、大市场监管等大部门制工作格局，进一步提升了行政管理体制运行效率。
园区始终把推动企业发展和帮助企业实现最佳投资回报作为政府工作的立足点，学习借鉴新加坡招商和企业服务经验，提出“亲商”服务理念，并建立了以“一站式服务”为核心的公共服务平台，切实帮助企业降低投资运行成本、赢得最佳投资效益。建立了“无处不在、无微不至”的亲商服务机制，主动对接复制上海等自由贸易试验区成功经验，全面开展开放创新综合试验，积极探索外商投资管理制度、贸易监管制度、行政审批制度等改革创新，持续深化中新金融合作创新，稳步开展跨境电子商务、贸易多元化等试点，营造了具有国际竞争力的营商环境。
面临资金缺口巨大的问题，苏州园区大胆创新，通过“资金空转、土地实转”的方式将土地注入各类基础设施和功能性载体开发建设当中，开发主体再通过“以地筹股”“以地抵押”“以地招商”等方式，筹措了大量资金，实现从资源到资金的转化。
自 2001年中方成为园区开发建设主体以来不断进行制度创新，开拓资金筹措的新渠道，积极主动与国家开发银行对接，在城市建设中尝试引入“开发性金融”。国开行与园区利用各自在融资与政府组织上的优势，在多个层面上进行战略合作，大额资金投入到基础设施领域，迅速提升了园区资源的价值，成功吸引了几千亿元的国内外资金，实现了政府与金融机构双赢的局面。
此外，园区在开发建设过程中依靠平台公司快速高效地融通资金，并依托各类国有企业，完成了园区大部分基础设施和功能性载体的开发和建设，从而不断完善城市功能配套，持续提升园区的投资环境。
这种以开发公司为主体，以土地资本化为核心的滚动开发模式成为许多开发区快速融资、快速开发的重要方式。
与一般开发区不同，园区从一开始就摒弃单一发展工业的模式，早期就明确提出了建设“具有国际竞争力的高科技工业园区和国际化、现代化、园林化的新城区”发展目标。近年来，根据苏州中心城市发展新格局和园区城市发展新变化，又将发展目标进一步提升为建设“国际先进现代化高科技产业新城区”。按照产城融合的发展理念，园区通过“一步规划、分步实施”、“以工业集聚带动人口集聚、以人口集聚促进商气繁荣”，实现了生产、生活、生态有机结合。
注重城市功能完善，规划建设了环金鸡湖金融商贸区、月亮湾商务区、阳澄湖国家级旅游度假区等功能区，集聚了香港崇光、台湾新光三越、诚品书店、美国山姆会员店、沃尔玛等国内外知名商业品牌，人气商气不断集聚繁荣。借鉴新加坡社区商业模式，规划建设了一批社区邻里中心，完善居住小区配套商业，满足居民日常消费需求。注重社会事业协调发展，高度重视人的发展，促进人与自然和谐、人与社会和谐，大力发展教育、文化、卫生、体育等各项社会事业，构建均等公共服务体系，率先实现区镇教育一体化管理，教育现代化水平跃居全省前列；积极推进医药卫生体制改革，新建了一批学校、医院、保障房等民生工程；不断加强社区建设，建立了以邻里中心、社区工作站、民众联络所为依托的新型社区服务管理体系。
经过20余年的开发建设，苏州工业园区逐渐形成较为完整的区域综合开发的产业链结构，园区各类企业抱团所形成的区域综合开发能力已成为“园区模式”的核心竞争力。从 2006 年开始，园区国资国企开始尝试“抱团走出去”，到异地进行区域综合开发，园区一些知名企业也利用自身的品牌与国企积极合作，加入“走出去”行列。随着近年来园区“走出去”的方式更趋市场化，园区在更广领域、更高层次统筹和利用各类外部资源，这不仅进一步提升了国资国企的市场竞争力，同时也获得了新的发展空间和经济增长点。
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